本文来源：民生周刊
浙江省乐清市乐成街道中心村是当地知名的小康村。但如今，中心村却不得不面临300余万元村集体经济账户被冻结、村委会办公楼被查封的现实。
事情源于中心村20余亩“回扣地”在委托代建过程中，村委会与乐清市广丰房地产开发有限公司就工程代建合同存有纠纷。
据乐清市住建局相关科室负责人称，乐清近些年有多个村庄在“回扣地”代建过程中发生问题并导致工程停滞。
乐清是全国最早在农村集体土地征用过程中采取“回扣地”政策的城市。尽管这一政策几经完善和修改，但仍于2007年被市政府废止。但在政协乐清市十届委员会委员林爱萍看来，“回扣地”在使用环节的遗留问题仍有待解决。
“合同在盖章、签字方面都有问题，很多村民对这份合同不知情。上届村委会主任背着村民在回扣地上做文章，如今却要我们来还账。”10月19日，谈及村里已成僵局的“回扣地”建房一事，中心村现任村委会主任柯雪乐气愤地说。
乐清中心村已停工的“回扣地”代建项目。图/郭鹏
代建工程纠纷
2003年1月，乐清市国土资源局与乐成镇(现为乐成街道)中心村签订统一征地补偿协议，中心村200余亩水田被征用。根据当时的政府文件精神，国土局于次年按征用土地面积的10%返给该村20亩“优惠用地指标”，算是落实了“回扣地”政策。这些“回扣地”土地性质为国有用地，村集体可用来兴办企业及建设住宅。
由于当时乐清农村没有可以借鉴的经营方式，柯雪乐说，中心村的“回扣地”一直闲置。随着乐清房地产市场的逐渐火爆，彼时，当地农村开始选择用“回扣地”开发商品房。
2008年，中心村多次召开村民代表会议，就“回扣地”使用方案进行讨论，最终确定采取委托一家开发商带资代建的形式对“回扣地”进行商品房开发。“其他村都在用回扣地建房。”柯雪乐回忆。
由于农民在资金及建设资质方面的限制，乐清农村在“回扣地”建房时只能采取委托代建模式。前述乐清市住建局科室负责人告诉《民生周刊》，“回扣地”代建企业大多来自乐清本地，“因为回扣地建房的面积规模有限，知名开发商不会因为两栋楼而从外地赶来。”
中心村“回扣地”经过招拍挂，最终由广丰公司摘牌。“选定广丰公司，是因为有本村村民推荐。”柯雪乐说，项目开工不久，村民发现村委会与广丰公司签订的代建合同中关于费用的约定与此前村民商议的不符，于是村民提出异议，拒缴建房款。
“当时的村主任背着村民以村委会的名义与广丰公司另行签订了一份代建合同。”柯雪乐强调，签订代建合同并未经村民授权，也没有村民代表签字。“他们在工程造价上做了手脚，导致工程造价多出3500万元。”
随后，村民与广丰公司因建设资金问题发生纠纷并最终导致诉讼。乐清市人民法院一审认定，代建企业及相关人员存在非法挂靠行为并判决双方签订的代建合同无效。但案件在发回重审阶段发生反转，乐清法院又认定合同有效，中心村应支付给代建企业近5000万元的工程款及滞纳金。
中心村输了官司，代建项目也被迫停工。
“回扣地”诱发腐败
“在乐清市，像中心村一样在回扣地代建项目上发生问题的村子很多，目前本市有多处处于烂尾状态的代建房。”乐清当地一位知情人士透露，“问题主要集中在村干部贪腐、开发企业私自转让项目股权、村民内部意见不统一阻碍施工等方面。”
城东街道白沙村的“回扣地”代建项目已经停滞近10年。村委会副主任吴宇勇对该工程何时竣工已不做任何猜想。“村民集资投入了一亿多元的工程款，不打算再掏钱了。”有村民通过项目建筑企业了解到，开发商在支付给建筑企业相应工程款后，竟然“净赚”几千万元。吴宇勇说，村民质疑合同的报价，开发商又不肯调整，“事情僵在那里，只得通过司法途径解决。”
同属城东街道的东山南村，2010年开工的“回扣地”代建项目至今未交房。当地村民告诉《民生周刊》，按照代建合同约定，每套房子村民需集资70万元。“但现在已经累计缴纳了110万，开发商还说不够，村干部竟然帮着开发商动员村民继续掏钱。”一位村民直言村干部在开发过程中与开发商有利益“勾结”。
林爱萍在2005年向乐清市政协提交的《对解决乐清“回扣地”问题的几点建议》的提案中曾提到“回扣地”诱发腐败的现象。她认为，“回扣地”开发房地产过程公开程度不够，加上监督机制不健全，村干部和开发商内外勾结，基建项目不按正常程序承包等现象时有发生。
《民生周刊》记者了解到，该市柳市镇西仁宕村、城南街道水深村等多个行政村目前也处在“回扣地”代建纠纷中。
关于中心村的代建问题，乐清市乐成街道书记汤建鹏及街道主任曹小林均向《民生周刊》表示“对此情况不了解”。乐成街道分管城建的陈姓副主任告诉记者：“乐成街道有些村子代建项目做得很不错，目前只有中心村的代建工程停了，里面问题很复杂。”
中心村第一书记张银林将“回扣地”开发中的矛盾归结5点，即村两委内部矛盾、开发商与村两委之间的矛盾、开发商内部利益分配矛盾、开发商与村民在工程造价方面的矛盾及村民内部由于经济条件不平衡导致态度及思想不同的矛盾。“中心村的问题仍处于原始的解决阶段，解决道路会很漫长。”张银林说，“回扣地”出现的问题已经在乐清存在很长时间。
矛盾突出的“三三制”
“回扣地”是乐清当地的通俗叫法，在乐清市国土资源局征地事务管理所所长李秀飞的记忆中，他最早以文件形式见到关于“回扣地”的内容是在1999年。“当时的文件称其为优惠用地指标，再后来的文件中将其称作安置用地。”
“缓解政府征地压力，鼓励农民积极配合政府征地事宜。”李秀飞认为，这是市政府当初制定政策的初衷。
2005年，乐清市国土资源局在答复涉及“回扣地”问题的政协提案时提到，“回扣地”政策是市政府用于安置失地农民，在征地时留出一定比例返给村集体作非农建设使用，让“回扣地”承载生产资料和社会保障双重功能。
对此答复观点，当时的提案人胡应潘并不认可。他认为，“回扣地”模式是政府在征地工作被动的局面下采取的一种应急方案。曾任乐清市政协社会法制委员会主任的胡应潘在2004年前后接到过大量关于“回扣地”问题的反映，他因此开始了关于“回扣地”的调研。
“上世纪90年代初，乐清市由于扩城建设，政府大量征用农村集体土地，导致农民意见很大。面临成为失地农民的尴尬，被征地农民主动向政府索要土地，留作将来使用。在此期间，农民埋怨不断，甚至故意阻碍政府征地工作。”胡应潘说，为了征地工作顺利开展，不影响城市开发建设，“政府只能答应农民提出要地的要求。”
于是，政府按征地面积10%的比例将土地返给农民，同时提出“回扣地”使用要遵守返还面积的1/3用于解决村民住房、1/3用于村集体兴建企业、1/3可进入市场进行商业开发的“三三制”原则。
胡应潘告诉《民生周刊》，从理论上讲，“三三制”既保障农民眼前利益，又考虑到失地农民今后的生活保障问题，是合理的。但是，“同一地块很难分3种类型规划，村集体经济项目缺乏，可操作性很差，农民不欢迎并引发上访。”
如今已退休的林爱萍仍记得，她在2005年政协会议上关于“回扣地”的发言,当时被评为“大会优秀发言”时的场面。提案没过多久，乐清市国土资源局专门成立了“回扣地”政策调研领导小组，提出取消“三三制”。
尽管政府没有下发正式文件取消“三三制”，但由于矛盾日益突出，政府还是默许农民可以变通使用“回扣地”。林爱萍说：“2005年前后，农村回扣地被激活，回扣地进入疯狂开发阶段。”
近千亩“回扣地”未返还
2007年元旦，乐清市政府下发文件正式取消向村集体返还“回扣地”的政策，返还形式调整为代农民缴纳属个人部分的社会保险，并发放“不降低被征地农民生活标准”的补贴。李秀飞说，补贴由市财政兜底，标准按照农民应得土地征收补偿款一比一的比例补贴。
政府废止“回扣地”政策，李秀飞直言，因为该模式不好，所以才取消。他分析，主要因为“利用率低，位置影响城市整体规划，村民使用意见不统一易引发矛盾”。
当地一位房地产界人士告诉《民生周刊》，政府废止“回扣地”的2007年，正是乐清土地价格最高、房地产市场愈加火爆的年份。因此，尽管运行了近20年的“回扣地”模式被叫停，却没有影响已取得“回扣地”的村子开发商品房的热情。
关于“回扣地”在开发时产生的问题，该人士将原因归结为缺少诚信、不按合同办事。“当然，诚信的缺失与房地产市场遇冷有很大关联。农民认为房价降了，开发成本也应该降低，但对于开发商来说，人工和材料成本不降反升。也有农民认为，即便房子建好也难出售，于是停止集资，导致工程停滞。”在他看来，市场带来的问题，也应由市场解决，“将来房子升值，农民自然会想方设法建房。”
据当地建设部门估算，乐清市目前的房价较高点时下降约四成。对于乐清房地产市场，胡应潘并不看好。“村民代建的房价低了，楼市却垮了。”他认为，此前大面积“回扣地”商品房的推出对乐清房地产市场的瓦解是一股无形的推力，“乐清的楼多得已经数不过来。”
“回扣地”政策虽已废止，但政策留下的后遗症一时难愈。据乐清市国土资源局统计，目前已返还的“回扣地”有2842亩，尚有940亩未返还。李秀飞说：“这笔土地债政府是要还的。”因为2007年前征用的集体土地，还应按照“回扣地”政策处理。
在乐清，农民的土地曾催生出很多智慧的改革和突破。但在胡应潘看来，乐清“回扣地”模式既不算改革，也不算创新，仅仅是在征地过程中政府对农民的让步。
胡应潘告诉《民生周刊》，天成街道巉头村早在2006年就得到了30亩“回扣地”，但由于村里内部矛盾，直到今天仍未开发。(《民生周刊》记者：郭鹏、郑旭)
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